Liệu WTO đã chết khi hệ thống thương mại đa phương đang biến đổi thành một loạt các thỏa thuận song phương và khu vực như TPP hay TTIP?Đây là bài viết của Giáo sư Jagdish Bhagwati - một chuyên gia kinh tế xuất chúng trong lĩnh vực thương mại. Trong một loạt các công trình nghiên cứu và các bài viết của mình, ông đã cảnh báo trước những nguy cơ khi hệ thống thương mại toàn cầu suy thoái và biến thành một loạt các thỏa thuận khu vực.
Năm 1989, tại Hội nghị Davos, Lester Thurow - cựu hiệu trưởng của Trường Đại học Quản lý Sloan (trực thuộc Học viện Công nghệ Massachusetts) đã có một tuyên bố nổi tiếng: “GATT đã chết”. Và có lẽ hiện tại là lúc thích hợp để đặt ra câu hỏi: “Liệu WTO đã chết?”
Hưng phấn dâng trào thay thế sự thất vọng khi vào năm 1995, sau 8 năm của rất nhiều các cuộc đàm phán đa phương, vòng đàm phán Uruguay đã kết thúc thành công. Đây là một sự kiện quan trọng bởi xuất phát từ Hiệp định chung về Thuế quan và Thương mại (GATT), Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) đã chính thức ra đời.
Trước đó, người ta thấy rằng, Hiệp định GATT thiên về một thỏa thuận về cắt giảm thuế quan và dàn xếp vấn đề hơn nên các nước kí kết không mang dáng dấp của một tổ chức quốc tế về thương mại, vốn đã được chờ đợi từ lâu nhưng không thành công, trong số những nỗi thất vọng đó có cả Hội nghị Bretton Woods. Gần nửa thế kỉ sau, thế giới đã mãn nguyện khi chứng kiến WTO được thành lập và hoạt động từ 1/1/1995, với mục tiêu thiết lập và duy trì một nền thương mại toàn cầu tự do, thuận lợi và minh bạch.
 |
| Tương lai của WTO đang đặt lên nhiệm kì của tân Tổng giám đốc Azevedo. |
Sau rất nhiều tranh luận, mối quan hệ giữa thương mại và tăng trưởng, giữa tăng trưởng và giảm nghèo đã được chấp nhận rộng rãi.
Tuy nhiên, cho đến hạn chót vào cuối tháng 11/2011, vòng đàm phán Doha về các thỏa thuận thương mại đa phương vẫn thất bại sau 10 năm đàm phán. Thêm vào đó, những thỏa thuận song phương và khu vực đang ngày càng tăng lên như một lựa chọn ưa thích của các nước lớn như Mỹ và Liên minh châu Âu (EU). Xu hướng này đã làm dấy lên nghi ngờ về tương lai của hệ thống thương mại đa phương.
Trong bối cảnh tự do hóa thương mại đang bị chuyển từ các hiệp định đa phương sang các thỏa thuận song phương và theo vùng lãnh thổ, câu hỏi đặt ra là liệu vai trò của WTO có thể được khôi phục. Viễn cảnh nào cho hệ thống thương mại toàn cầu khi nó bước vào giai đoạn đầy thử thách này? Và làm thế nào chúng ta có thể đạt được kết quả tốt nhất từ hoàn cảnh mà chúng ta đang phải đối mặt?
Chuyện gì đã xảy ra với Doha?
Vòng đàm phán thương mại đa phương Doha bắt đầu ở thủ đô của Qatar năm 2001, nhằm đạt được các cải cách quan trọng trong hệ thống thương mại quốc tế thông qua việc đưa ra các hàng rào thương mại thấp hơn và tập trung vào thuế, cũng như xem xét lại các quy định giao thương. Một mặt, vòng đàm phán Doha được các nền kinh tế phát triển xem như là một câu trả lời cho những ai phản đối trật tự thương mại quốc tế, bao gồm cả tự do hóa thương mại sau chiến tranh. Mặt khác, các nền kinh tế đang phát triển đã bị thuyết phục rằng, sau khi lợi ích của họ đã bị xem nhẹ qua đàm phán thương mại GATT, đến lần này với cái gọi là "Chương trình Phát triển Doha" (Doha Development Agenda), họ cũng quyết không để điều đó xảy ra thêm một lần nữa tại vòng đàm phán Doha.
Thật ra, GATT được thiết kế để vẫn đảm bảo lợi ích chứ không phải chống lại các nước đang phát triển, thông qua các điều khoản "đối xử đặc biệt và khác biệt". Chẳng hạn, theo các điều khoản này, các nền kinh tế đang phát triển được hưởng sự kéo dài tự động của bất kì một chương trình giảm thuế nào và không phải đổi lại sự nhượng bộ tương ứng. Nhưng kết quả lại diễn ra ngược lại, nhất là đối với những nhận định thông thường cho rằng, hệ thống thương mại toàn cầu đã đối xử không công bằng với các nước đang phát triển.
Thực tế là chính các nước phát triển hơn lại phải chịu một mức thuế sản xuất trung bình cao hơn. Mức thuế các nước phát triển áp dụng thường thấp hơn đối với các mặt hàng có lợi cho họ và cao hơn đối với các mặt hàng xuất khẩu truyền thống của các nước đang phát triển. Và đó chính là kết quả của sự “không có đi có lại” từ những ưu đãi mà các nước đang phát triển nghiễm nhiên được hưởng từ "điều khoản đối xử đặc biệt và khác biệt" của GATT.
Do vậy, các nước phát triển tự “giải quyết vấn đề” bằng cách phân biệt đối xử giữa các mặt hàng nhập khẩu, mà cụ thể chỉ có hàng hóa nào có lợi mới được giảm thuế. Nếu các nước đang phát triển có khả năng đáp lại các nhượng bộ được hưởng một cách tương xứng, thì có lẽ sự phân biệt đối xử hàng hóa như vậy đã không diễn ra.
Mặc dù phải chịu sự phân biệt đối xử giữa các loại hàng hóa, nhưng các nước đang phát triển vẫn được hưởng lợi từ quá trình tự do hóa thương mại với các nước phát triển.
Khi nền kinh tế của các nước phát triển trở nên tự do và thịnh vượng hơn, thị trường xuất khẩu của các nước đang phát triển cũng phát triển theo. Bảy vòng đàm phán đa phương trong khoảng thời gian giữa Thế chiến thứ II và năm 1986 đã giúp các nước đang phát triển có được các thị trường ngày càng lớn, do kết quả của tự do hóa thương mại với các nước phát triển.
Các nền kinh tế hướng ngoại như Hàn Quốc và một số nước khác ở đông Á đã thành công trong việc phát triển thị trường ra nước ngoài và kết quả là tỷ lệ tăng trưởng đáng kể của xuất khẩu và thu nhập đã đóng góp lớn vào việc giảm nghèo.
Ngược lại, một vài nước khác như Ấn Độ đã không đạt được những kết quả như vậy. Sự đối lập giữa các nước đang phát triển này cho thấy thương mại đã tạo ra một cơ hội cho các quốc gia được hưởng lợi, nhưng chính họ phải cố gắng nắm lấy cơ hội đó. Thường thì sự thất bại đến từ chính sách "tự cung tự cấp" của chính phủ, mà rốt cuộc lại làm cho thị trường nước ngoài trở nên kém sinh lợi hơn so với thị trường trong nước.
Cuối cùng, cũng không phải là do các nước đang phát triển mà vòng đàm phán Doha không thể kết thúc vào năm 2011. Thực ra, sự nhượng bộ trong đàm phán Doha, còn được gọi là Hiệp định ba điểm hay Doha Lite (Doha thu hẹp), đã bị coi là không thể chấp nhận được đối với giới vận động hành lang ở Mỹ. Họ cảm thấy chính các nước đang phát triển đang rất thành công trong một số ngành, như Ấn Độ (trong ngành nông nghiệp) và Brazil (trong công nghiệp chế tạo), mới chính là những nước phải nhượng bộ nhiều hơn. Họ đã thắng trong việc thuyết phục Washington rằng, không có đủ lợi ích cho Mỹ khi chấp nhập hiệp định này.
Rất nhiều người cho rằng, đó là một cách nhìn thiển cận. Đến phút chót, chỉ cần một sự điều chỉnh nhỏ mang tính chính trị, ví dụ như sự nhượng bộ trong nông nghiệp giữa Mỹ và Ấn Độ, trong tình thế giữa hai nước đang vô cùng căng thẳng, cũng là đủ để đảm bảo một chiến thắng cho Doha và những bước tiến quan trọng sau đó, bao gồm một thỏa thuận vê việc chấm dứt trợ cấp nông nghiệp. Lúc đó, Tổng thống Mỹ Barack Obama đã được rất nhiều các nhà lãnh đạo lớn kêu gọi ủng hộ một thỏa thuận để dàn xếp Doha theo cách như trên, gồm có Thủ tướng Australia Julia Gillard, Thủ tướng Anh David Cameron và Thủ tướng Đức Angela Merkel. Nhưng tất cả đều kết thúc trong vô vọng.
Theo như thái độ ở Doha, ông Obama không hề muốn đối đầu với nhóm thương nhân vận động hành lang ở Mỹ. Nhóm dẫn đầu trong các nền kinh tế đang phát triển thì kêu gọi những nhượng bộ mới nhiều hơn nữa, mà họ gọi là Doha mở rộng (Doha Heavy). Dĩ nhiên điều đó là rất khó đạt được và cần nhiều cuộc đàm phán hơn nữa. Tóm lại, những yêu cầu trái ngược như vậy không thể phù hợp với nhau và Doha không thể kết thúc vào năm 2011.
Tiếp sau Doha sẽ là gì?
Chúng ta có hai lựa chọn. Nếu chúng ta coi như Doha đã chết, điều đó sẽ làm rất nhiều các quốc gia thất vọng, những lợi ích có thể đạt được từ đàm phán, dù chỉ là nhỏ nhoi cũng sẽ biến mất hoàn toàn. Điều đó cũng sẽ được ngầm hiểu như hồi kết cho bất kì một thỏa thuận thương mại đa phương nào trong tương lai. Dĩ nhiên, ý nghĩ đó cũng sẽ làm tổn hại không nhỏ đến WTO. Hoặc là chúng ta có thể dàn xếp Doha trong Hội nghị Bộ trưởng Bali vào tháng 12 này với dù chỉ là một vài thỏa thuận nhỏ nhất, ví dụ như tạo thuận lợi cho thương mại, điều đã được nghiên cứu cẩn thận bởi Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) vào năm 2013.
So sánh với “Doha thu gọn” và “Doha mở rộng”, lựa chọn thứ hai này không thực sự hấp dẫn nhưng hợp lý cho những người đang muốn giảm bớt những thiệt hại đến WTO và hệ thống thương mại đa phương toàn cầu.
Để biết được viễn cảnh tương lai nếu đàm phán thương mại đa phương bị loại bỏ sẽ ảnh hưởng thế nào đến WTO, chúng ta cần phải hình dung tổ chức này như một cái kiềng ba chân.
Chiếc chân đầu tiên là các đàm phán thương mại đa phương. Doha là vòng đàm phán đa phương đầu tiên dưới thời WTO, cho dù đã có đến bảy vòng đàm phán dưới thời GATT.
Chiếc chân thứ hai là thiết lập các luật lệ, như chống bán phá giá hay chống trợ cấp.
Và chiếc chân thứ ba là cơ chế giải quyết tranh chấp, mà thành tựu rõ ràng là thỏa thuận năm 1995 khi vòng đàm phán Uruguay kết thúc và đã trói buộc được các quốc gia thành viên bằng các điều khoản chung.
Vấn đề trước mắt đối với chiếc kiềng ba chân này là hậu quả sẽ như thế nào nếu một trong ba chiếc chân yếu đi, hay thậm chí là đổ vỡ nếu như Doha thực sự chấm dứt trong thất bại.
Khi chiếc chân đầu tiên bị gãy, chiếc kiềng của WTO sẽ chỉ còn lại hai: các luật lệ đã được đặt ra sẽ được áp dụng một cách tự do hoặc biến đổi. Cơ chế giải quyết tranh chấp cũng sẽ bị yếu đi nếu các tranh chấp được giải quyết trong các diễn đàn song phương và khu vực khác ngoài WTO.
Trong bối cảnh của sự thất bại khi không thể kết thúc vòng đám phán Doha, thiệt hại đối với chủ nghĩa đa cực còn lớn hơn bởi các hiệp định “phân biệt đối xử” mang tính khu vực đang được dẫn dắt bởi Mỹ (gồm có Hiệp định Đối tác Kinh tế Chiến lược xuyên Thái Bình Dương-TTP và Hiệp định Đối tác Đầu tư và Thương mại xuyên Đại Tây Dương-TTIP). Liên minh Thái Bình Dương của Chile, Colombia, Mexico và Peru trở nên quá nhỏ bé khi đặt cạnh hai nhóm lớn của TTP và TTIP.
Hiệp định Đối tác Kinh tế Chiến lược xuyên Thái Bình Dương - TPP
Hiệp định TPP, hiện đã đến vòng đàm phán thứ 19 và hiện có 12 thành viên tiềm năng. TPP đang được dẫn đầu bởi Mỹ và có thể khoảng 30%-40% lượng giao dịch thương mại toàn cầu.
| Lãnh đạo các nước thành viên tham gia TPP |
Do vậy hiện nay chính phủ Mỹ đang tìm cách nối lại quan hệ với khu vực này. Các nước nhỏ hơn như New Zealand, Singapore và Việt Nam tin rằng, Mỹ sẽ là một đối trọng với chính sách ngoại giao của Trung Quốc và qua đó, Mỹ cũng có thể dễ dàng đạt được sự hiện diện ở khu vực này. Nhưng trên thực tế, TPP bắt nguồn từ một mục tiêu kinh tế hơn là một mục tiêu chính trị vẫn thường được bàn đến.
Tuy nhiên, nhóm vận động hành lang ở Mỹ lại đưa ra thêm quá nhiều những yêu cầu không mấy liên quan đến tự do hóa thương mại và gắn cho nó một cái tên là “thỏa thuận thương mại của thế kỉ 21”. Ví dụ như, họ đặt ra yêu cầu về công đoàn lao động, trong khi 11% lực lượng lao động Mỹ không hề có công đoàn. Nỗ lực để đặt ra những yêu cầu như vậy sẽ vấp phải sự phản đối của những quốc gia có quyền lực và dân chủ như Brazil và Ấn Độ. Và kể cả vấn đề về sở hữu trí tuệ đã được đề cập vào năm 1995, TPP đang tìm kiếm một sự bảo trợ từ WTO để vượt quá vấn đề đang tồn tại giữa các nước tham gia đàm phán.
Nếu bắt buộc phải chấp thuận những yêu cầu trên mới được tham gia vào TPP kết cục là các đối tác châu Á sẽ bị chia làm 3 nhóm: TPP, Trung Quốc và Ấn Độ. Đó khó có thể là một kết cục đáng mong chờ. Một chính sách đúng đắn sẽ để cho các quốc gia có nền thương mại tự do được phép gia nhập TPP mà không tính đến các yêu cầu không liên quan khác. Tóm lại, nếu tôi muốn tham gia câu lạc bộ golf, tôi cần phải biết chơi golf.
Hiệp định Đối tác Đầu tư và Thương mại xuyên Đại Tây Dương - TTIP
TTIP – một hiệp định được đưa ra bởi Tổng thống Obama, Chủ tịch Hội đồng Liên minh châu Âu Herman Van Rompuy và Chủ tịch Ủy ban châu Âu José Manuel Barroso vào tháng 6/2013, đang phải đối mặt với những vấn đề rất khác so với TPP.
EU và Mỹ là hai thị trường đều quá rộng lớn và có quá nhiều những bất đồng xung quanh các điều khoản có thể làm chậm đáng kể các vòng đàm phán. Ví dụ điển hình như: Pháp muốn loại trừ lĩnh vực văn hóa nghe nhìn ra khỏi hiệp định. Mỹ dĩ nhiên không bao giờ thích ý tưởng này. Nhưng thực tế là gần 50 nước, không chỉ có Pháp, đều cảm thấy cần phải bảo vệ nền văn hóa của họ (thông thường là sự bảo vệ trước sự du nhập của văn hóa Mỹ). Hay như vấn đề về thực phẩm biến đổi gen: người Mỹ xem đó như là giải pháp cho vấn đề lương thực, còn người châu Âu lại có xu hướng nhìn nhận dưới góc độ nhiều vấn đề phức tạp khác có thể nảy sinh.
Những thử thách phía trước
Các chuyên gia kinh tế trong lĩnh vực thương mại thường đồng ý rằng, các thỏa thuận thương mại kiểu này không khác gì một cái "u nhọt" cho hệ thống thương mại toàn cầu. Các giao dịch thương mại trung gian ngày càng tăng, khiến cho chuỗi giá trị sẽ mất đi ý nghĩa thực sự khi mà các sản phẩm trung gian của hàng hóa đi theo nhiều hướng và nhiều khi lại quay trở lại nước xuất xứ. Chẳng hạn, Pháp nhập khẩu thép từ Nhật Bản, nhưng thép của Nhật Bản lại lấy nguyên liệu từ khắp nơi trên thế giới, ngay cả Pháp. Vấn đề này ảnh hưởng đến các lần nhập khẩu, đòi hỏi những luật lệ đồng bộ mà chắc chắn sẽ không thể đạt được với các thỏa thuận song phương và khu vực.
Dĩ nhiên những hiệp định thương mại như vậy luôn chịu sự phản đối kịch liệt của cựu Tổng Giám đốc WTO, ông Pascal Lamy. Thật là nực cười khi mà lãnh đạo ở Washingon, những người vẫn hăng hái nhất khi nhắc đến chủ nghĩa đa phương, lại bỏ qua thỏa thuận thương mại đa phương để tập trung cho các thỏa thuận riêng lẻ như vậy.
Nếu những hiệp định song phương và khu vực ngày càng phát triển, liệu vai trò của WTO sẽ đi về đâu? Với một chân trên lý thuyết đã bị gãy, cần phải tránh chuyện tương tự sẽ xảy ra với hai chân còn lại. WTO nên yêu cầu các lãnh đạo của TPP và TTIP đặt ra các nguyên tắc và giải quyết tranh chấp dựa trên các bài học thực tế từ những thỏa thuận thương mại đa phương. Đồng thời, việc thiết lập các luật lệ nên được mở rộng, bởi những nước không thuộc thành viên vẫn có thể biết điều gì là tốt cho tất cả. Tương tự như thế, việc dàn xếp tranh chấp song phương và khu vực cũng cần phải cho phép sự quan sát và tham gia ý kiến của những quốc gia không phải là thành viên của Hiệp định thương mại khu vực đó nhưng là thành viên của WTO.
Dĩ nhiên đây là một dự án vô cùng lớn. Nhưng trừ khi ông Azevedo, tân Tổng Giám đốc WTO, đặt điều đó lên thành ưu tiên số một trong một thế giới mới, với hoàn cảnh khi các đàm phán thương mại đa phương đang biến mất dần và các thỏa thuận ưu đãi trong khu vực là thứ duy nhất còn lại, thì tương lai của WTO sẽ dần bị "gặm nhấm". Và nếu thế, thì đó sẽ là một điều đáng tiếc./.