Để tái đầu tư công, trước hết cần xác định các bộ phận cấu thành của đầu tư công và xác định những điểm còn khiếm khuyết cần điều chỉnh. Đầu tư công bao gồm: Đầu tư phát triển từ ngân sách Nhà nước; Vay nợ: bao gồm vay nước ngoài, chủ yếu là ODA và phát hành trái phiếu chính phủ trong nước để bổ sung cho nguồn đầu tư từ ngân sách; Tín dụng đầu tư; Đầu tư của các doanh nghiệp có vốn Nhà nước (DNNN); Các nguồn khác, thí dụ như đầu tư của Tổng công ty kinh doanh vốn và tài sản Nhà nước (SCIC).

Tổng mức đầu tư toàn xã hội giai đoạn 2006-2010 có xu hướng tăng mạnh, bằng 42,7% GDP, gấp 2,5 lần so với giai đoạn 2001-2005 và đến giai đoạn 2011-2015 dự kiến là 33,5-35% GDP (theo dự thảo kế hoạch 5 năm phát triển kinh tế xã hội của Bộ KHĐT).

Trong tỷ trọng đầu tư công trong tổng đầu tư của xã hội, vốn đầu tư của DNNN chỉ chiếm 10,1% trong năm 2006-2010 và dự kiến sẽ hầu như không thay đổi trong kế hoạch 5 năm 2011-2015. Thực ra quy mô đầu tư của DNNN có thể còn lớn hơn vốn đầu tư từ NSNN, do khu vực này còn sử dụng các nguồn vốn khác đã được hạch toán riêng như ODA, tín dụng đầu tư, tín dụng ngân hàng. Tỷ lệ huy động đầu tư lớn nhưng phân bổ dàn trải. Nền kinh tế với GDP hơn 100 tỷ USD nhưng có tới 266 cảng biển, trong đó có 20 cảng quốc tế, 22 sân bay, trong đó có 8 sân bay quốc tế, 15 khu kinh tế, 28 khu kinh tế cửa khẩu, 260 khu công nghiệp, 650 cụm công nghiệp…. 

Hệ số ICOR tăng qua các năm và cao hơn các nước trong khu vực vào giai đoạn phát triển tương tự như của Việt Nam hiện nay cho thấy, hiệu quả đầu tư thấp. Giai đoạn 1996-2000 chỉ số ICOR của Việt Nam là 5, đến năm 2006-2010 tăng lên 6,2, trong khi năm 2001-2006 chỉ tăng nhẹ lên 5,2. Mặc dù đầu tư tăng nhưng tốc độ tăng GDP bình quân 5 năm lại chậm dần (năm 2006-2010 là 7%, lạm phát tăng cao và biến động mạnh qua các năm, thâm hụt ngân sách vượt mức cho phép 5% GDP của Quốc hội không chỉ trong một năm).

Nha-may-xi-mang-dong-Banh.jpg

Nhiều quyết định đầu tư chưa căn cứ vào nhu cầu của thị trường. Trong ảnh: Nhà máy ximăng Đồng Bành đang gặp khó khăn và Bộ Tài chính phải trả nợ thay  (ảnh: Tuổi trẻ)

Xét đầu tư từ ngân sách Nhà nước có thể thấy, nhiều quyết định đầu tư chưa căn cứ vào nhu cầu của thị trường. Hiệu quả kinh tế chưa phải là ưu tiên so với các cân nhắc về chính trị, xã hội, phát triển đồng đều các vùng miền. Chất lượng quy hoạch thấp, thiếu tầm nhìn, sớm lạc hậu và thiếu đồng bộ; Quy hoạch ngành thường chậm so với vùng lãnh thổ. Kết quả là tình trạng không tuân thủ quy hoạch khá phổ biến. Việc bố trí dự án khi chưa có quy hoạch chung nên phải điều chỉnh nhiều lần. Số dự án được phê duyệt quá nhiều, vượt quá khả năng nguồn lực hiện có, kế hoạch đầu tư bị cắt khúc ra nhiều năm.

Một điểm yếu quan trọng là nhầm lẫn giữa địa giới hành chính với không gian kinh tế trong xây dựng và quản lý dự án đầu tư. Các tỉnh thường áp dụng cơ cấu kinh tế và đầu tư tương tự nhau, mà chưa chú ý khai thác đặc điểm và lợi thế riêng, nên đầu tư của địa phương mang tính phong trào là khá phổ biến.

Cơ cấu ngành cũng chưa được định hướng rõ rệt, việc tập trung vốn Nhà nước để đầu tư cho các ngành, các lĩnh vực quan trọng đến nay triển khai còn chậm, kết quả hạn chế. Năm 2009 chi cho công nghiệp chế biến chiếm 9,9% đầu tư công, trong khi chi đầu tư cho môi trường rất thấp, hầu như bằng 0.

Trong khâu thực hiện dự án, tình trạng “xếp gạch giữ chỗ” (một doanh nghiệp tham gia nhiều dự án) là khá phổ biến, nhất là các DNNN lớn. Việc theo dõi giám sát đầu tư không sát, kém hiệu lực, hiệu quả. Trong khâu hậu đầu tư, không bố trí kinh phí tổng kết đánh giá dự án nên có những mặt yếu kém trong đầu tư công kéo dài hàng chục năm mà không thể khắc phục được.

Nguồn đầu tư từ trái phiếu Chính phủ nhằm mục đích bổ sung vốn cho ngân sách trong những lĩnh vực đặc biệt cần ưu tiên, nên trái phiếu Chính phủ có cơ cấu ngành rõ ràng. Chỉ sử dụng nguồn này để đầu tư cho 4 ngành là giáo dục, thủy lợi, giao thông, y tế. Tuy nhiên, quy trình đầu tư, từ xây dựng, phê duyệt đến thực hiện dự án lại không tuân thủ như đối với dự án sử dụng vốn ngân sách. Quy mô dự án nhỏ do cách phân bổ đồng đều, khiến hiệu quả không cao.

Các dự án sử dụng vốn ODA thường có ràng buộc, thủ tục phê duyệt dự án  ODA cũng rất phức tạp do phải đáp ứng yêu cầu của cả hai bên nhà tài trợ và Việt nam. Một phần vốn ODA được đưa vào ngân sách nếu nhà tài trợ đồng ý hòa đồng vào ngân sách. Khi đó không còn phân biệt nguồn ODA hay nguồn NSNN. Một phần ODA lớn hơn được sử dụng để cho vay lại, thông qua các ngân hàng được lựa chọn. Tuy nhiên, đối với hình thức cho vay lại thì vốn đầu tư không được kiểm soát chặt chẽ như trường hợp sử dụng vốn ngân sách do trách nhiệm vay nợ là của Nhà nước, không gắn với trách nhiệm trả nợ của doanh nghiệp sử dụng vốn vay.

Về tín dụng đầu tư: Đối với những dự án có khả năng hoàn vốn ở một mức nhất định thì sử dụng vốn tín dụng với lãi suất ưu đãi, hiện đang ở mức quá thấp so với lãi suất thị trường nên thường bị chiếm dụng vốn. Đối tượng được vay vốn tín dụng ưu đãi là các dự án thuộc danh mục các ngành nghề do Chính phủ quy định đang được thu hẹp dần.

Về đầu tư của các DNNN thì hiệu quả đạt thấp so với các doanh nghiệp khác. Theo Ban Đổi mới và Phát triển doanh nghiệp thì DNNN chiếm 70% tổng tài sản cố định của nền kinh tế, chi phối 20% vốn đầu tư của toàn xã hội, sử dụng 60% tín dụng của hệ thống ngân hàng thương mại, 50% vốn đầu tư Nhà nước và 70% nguồn vốn ODA nhưng tạo ra 25% doanh thu, 37% lợi nhuận trước thuế và 20% giá trị sản xuất công nghiệp của đất nước. Tỷ lệ sử dụng vốn để tạo ra doanh thu của DNNN cao hơn hẳn các doanh nghiệp khác (DNNN sử dụng 2,2 đồng vốn/1 đồng doanh thu, trong khi doanh nghiệp ngoài quốc doanh: 1,2 đồng vốn, doanh nghiệp FDI là 1,3 đồng vốn).

Đầu tư của DNNN chủ yếu dựa vào nguồn vay trong nước và vay nước ngoài. Theo báo cáo của Bộ Tài chính, dư nợ của khu vực này bằng 54,2% GDP, không kể 9 Tập đoàn, Tổng công ty Nhà nước chưa có số liệu. Hệ số an toàn tài chính thấp: 30-40% tổng số đơn vị có tỷ lệ nợ phải trả trên vốn chủ sở hữu vượt ngưỡng 3 lần, cá biệt cao gấp hơn 10 lần.

Trong khi đó, thẩm quyền quyết định đầu tư được quy định quá lớn và rộng. Hội đồng quản trị, Tổng giám đốc quyết định đầu tư với giới hạn theo quy mô giá trị tài sản của Tập đoàn, Tổng công ty hiện nay đã rất lớn và chỉ khống chế ở lĩnh vực "nhạy cảm". Gần đây đã được giới hạn bớt để hạn chế tình trạng đầu tư ngoài ngành. Việc xây dựng kế hoạch và xét duyệt kế hoạch đầu tư của một số Tập đoàn, Tổng công ty Nhà nước còn hình thức, chưa chặt chẽ./.

Bài 2: Tái cơ cấu đầu tư công và những vấn đề đặt ra