Về quan điểm, vai trò của Nhà nước và thị trường chưa phân định rõ, do đó Chính phủ còn làm thay và can thiệp thị trường nhiều. Trước đây Ban chấp hành trung ương Đảng đã có Nghị quyết về những lĩnh vực cần Nhà nước nắm giữ 100% nhưng cho đến nay vẫn chưa xác định được danh mục cụ thể lĩnh vực, ngành nghề Nhà nước không đầu tư.
Về tư duy kinh tế, quyết định đầu tư chưa ưu tiên cho hiệu quả kinh tế, trước khi tính đến hiệu quả chính trị, xã hội, phát triển đồng đều các vùng miền… cũng như căn cứ vào nhu cầu của thị trường, mức độ cần thiết và khả năng tiêu thụ, sử dụng sản phẩm dịch vụ. Vay để đầu tư là cần thiết trong giai đoạn đầu phát triển nhưng sử dụng thiếu hiệu quả dẫn đến phải tăng vay nợ để trả nợ.
Đầu tư công, nhất là đầu tư từ ngân sách Nhà nước đã tập trung hơn vào xây dựng cơ sở hạ tầng nhưng mới chỉ chú trọng hạ tầng cứng (đường sá, bến cảng...), mà chưa chú ý đúng mức đến đầu tư hạ tầng mềm (khoa học, văn hóa, y tế, giáo dục, nguồn nhân lực...).
Cơ chế kiểm soát đầu tư còn bất cập. Việc giám sát chỉ tập trung vào đầu tư từ nguồn NSNN, ODA, trái phiếu Chính phủ nhưng chưa giám sát đầy đủ các kênh đầu tư công, nhất là đầu tư của DNNN. Quan điểm về trách nhiệm và nghĩa vụ giám sát DNNN chưa phù hợp với quy định pháp lý (Luật Doanh nghiệp) nên việc vay nợ và đầu tư của DNNN thiếu các quy định chặt chẽ, không phù hợp với bản chất sở hữu Nhà nước. Trong khi Luật Doanh nghiệp quy định chủ sở hữu công ty, cổ đông của công ty cổ phần phải chịu trách nhiệm (tuy là hữu hạn trong phạm vi vốn điều lệ) về các khoản nợ của công ty thì các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý nợ DNNN lại quy định doanh nghiệp tự vay và tự chịu trách nhiệm về các khoản vay của mình. Hoạt động giám sát của Quốc hội thiếu chuyên trách và chuyên nghiệp, do thiếu thông tin, chất lượng giám sát chưa cao.
Đầu tư dàn trải- căn bệnh kinh niên
Xét về Thể chế: Căn bệnh kinh niên đầu tư dàn trải, một trong những nguyên nhân dẫn đến hiệu quả thấp của đầu tư công có nguyên nhân xuất phát từ chế độ bầu cử Quốc hội. 333/500 đại biểu Quốc hội là do các tỉnh giới thiệu, 167 đại biểu do Trung ương giới thiệu cũng đều về ứng cử tại các tỉnh. Cơ chế bầu cử này đã ảnh hưởng đến việc phân bổ vốn đầu tư do Quốc hội phê duyệt, nhất là trong điều kiện phân cấp mạnh và thiếu tiêu chí phân bổ dựa trên hiệu quả và kết quả đầu tư của giai đoạn trước, dẫn đến nguồn vốn đầu tư luôn luôn bị dàn trải.
Việc phân cấp giữa Trung ương và địa phương về ngân sách và đầu tư vừa thừa lại vừa thiếu, không phát huy được sức sáng tạo và cạnh tranh để phát triển mà lại “trăm hoa đua nở”, chia sẻ đồng đều nguồn lực làm chậm sự phát triển. Sự phối hợp giữa các bộ ngành trong việc ban hành các quy định nên chính sách thiếu đồng bộ, thậm chí mâu thuẫn.
Hiệu quả quản lý Nhà nước còn thấp. Nếu so với 12 nền kinh tế ở Đông Á, Việt Nam xếp thứ 10, đạt dưới 50% số điểm, chỉ trên Campuchia và Lào, xét từ góc độ chất lượng dịch vụ công, tính độc lập của hành chính công, chất lượng xây dựng và thực hiện chính sách và độ tin cậy của các cam kết của Chính phủ.
Số lượng văn bản quy phạm pháp luật tăng rất nhanh, số lượng văn bản không mang tính quy phạm như công văn, thông báo, chỉ thị cũng rất nhiều. Mỗi năm ban hành gần 2.560 văn bản. Số lượng văn bản ban hành lớn như vậy cho thấy chất lượng văn bản chưa bảo đảm, phải chỉnh sửa nhiều. Văn bản ban hành thường thiếu khả thi, không ít trường hợp vừa ban hành đã bộc lộ bất cập, nhưng không thể chỉnh sửa ngay. Mặt khác, yêu cầu gấp rút về thời gian đã làm giảm chất lượng văn bản quy phạm pháp luật. Một nguyên nhân quan trọng khác là chi ngân sách cho việc xây dựng văn bản pháp luật hiện rất thấp, không thay đổi trong nhiều năm (Định mức chi cho một luật khoảng 200 triệu đồng, cho một Nghị định khoảng 20 triệu đồng, cho một thông tư còn thấp hơn). Trong khi đó tiền lương cán bộ chỉ chiếm một phần nhỏ trong thu nhập và chưa đủ để nuôi sống bản thân người cán bộ tham gia xây dựng văn bản nên kết quả công việc không cao.
Nhà nước rút dần khỏi kinh doanh thuần túy
Tái cơ cấu đầu tư từ NSNN bao gồm các nội dung: tái cơ cấu nguồn vốn đầu tư, tái cơ cấu ngành, lĩnh vực, địa bàn đầu tư và nâng cao hiệu quả đầu tư. Tái cơ cấu đầu tư phải đi kèm tái cơ cấu tài chính công, bao gồm cả thu và chi ngân sách Nhà nước. Ưu tiên tập trung vào tái cơ cấu đầu tư của DNNN vì đầu tư từ NSNN hiện đã tập trung vào kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội và cơ chế phê duyệt, kiểm tra giám sát là tương đối chặt chẽ, trong khi đầu tư của DNNN còn có nhiều chỗ hổng.
Cụ thể, tái cơ cấu nguồn vốn đầu tư cần sớm xác định rõ chức năng, nhiệm vụ kinh tế của Nhà nước trong kinh tế thị trường, lĩnh vực nào cần Nhà nước đầu tư, lĩnh vực nào kết hợp với tư nhân đầu tư. Vốn đầu tư Nhà nước sẽ không đổ vào những ngành nghề mà khu vực tư nhân làm được, những lĩnh vực thuần tuý kinh doanh như taxi, khách sạn, nhà hàng... Đầu tư Nhà nước và tư nhân không cạnh tranh mà bổ sung, hợp tác với nhau.
Tái cơ cấu đầu tư không có nghĩa là giảm vốn đầu tư từ ngân sách Nhà nước một cách tuyệt đối (để kinh tế phát triển vẫn yêu cầu phải đầu tư) mà là điều chỉnh về tỉ trọng đầu tư hiện chưa hợp lý trong tổng nguồn vốn nhằm đạt hiệu quả nhất, quản lý và sử dụng tốt nhất. Cần từng bước điều chỉnh cơ cấu để giảm dần đầu tư công trong tổng đầu tư xã hội bằng cách Nhà nước rút dần ra khỏi lĩnh vực kinh doanh thuần túy nhằm mục tiêu lợi nhuận.
Đối với tái cơ cấu ngành, lĩnh vực thì vốn ngân sách Nhà nước sẽ cơ cấu lại và nâng cao hiệu quả, huy động các nguồn lực khác theo phương thức công - tư, mở rộng mô hình xã hội hóa, kể cả các dịch vụ công ích.
Ngân sách chỉ nên tập trung cho hạ tầng kinh tế xã hội thiết yếu
Nguồn vốn ngân sách Nhà nước, trái phiếu Chính phủ và một phần vốn ODA được cơ cấu lại, chỉ nên tập trung cho xây dựng hạ tầng kinh tế xã hội thiết yếu nhất, cho nông nghiệp (cũng tập trung cho hạ tầng, không chi cho các hoạt động kinh doanh), nông thôn, cho khoa học- công nghệ, giáo dục đào tạo, y tế và an sinh xã hội, môi trường, an ninh quốc phòng.
Và để bù đắp phần giảm đầu tư theo tỷ trọng của ngân sách Nhà nước, cần đổi mới cơ chế, chính sách, pháp luật, tạo môi trường thuận lợi, hấp dẫn để thực hiện xã hội hóa đầu tư dưới các hình thức PPP…
Về địa bàn đầu tư, tập trung đầu tư vào các vùng trọng điểm, vùng động lực, tạo điều kiện cho các vùng này phát triển, có tác động lan truyền “kéo” toàn bộ nền kinh tế; Xây dựng cơ chế khuyến khích đầu tư vào các vùng sâu, vùng xa, các huyện nghèo để chuyển đổi cơ cấu kinh tế.
Phân cấp đầu tư từ ngân sách Nhà nước không nên đồng nhất cả nước giống nhau, tùy theo tính chất là tỉnh hay thành phố, quy mô ngân sách và khả năng quản lý. Cơ cấu phân bổ ngân sách của địa phương không nên giống như Trung ương (Thí dụ về chi đầu tư cho khoa học cho thấy chi đầu tư cho khoa học ở địa phương không sử dụng hết, thường chuyển sang chi cho các mục đích khác, trong khi ở Trung ương lại thiếu vốn để chi đầu tư).
Phân cấp quản lý đầu tư từ ngân sách Nhà nước cần được sửa đổi theo nguyên tắc chỉ quyết định đầu tư khi đã xác định rõ về nguồn vốn và khả năng cân đối nguồn vốn ở từng cấp ngân sách. Việc xác định nguồn vốn và cân đối vốn phải được coi là nội dung quan trọng trong hồ sơ dự án và thẩm định dự án trước khi trình cấp có thẩm quyền phê duyệt. Thực hiện cơ chế cân đối vốn cho toàn bộ thời gian thực hiện dự án thay vì bố trí kế hoạch vốn từng năm như hiện nay.
Giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tư từ NSNN: Cần xác định các tiêu chí và thứ tự ưu tiên làm căn cứ để phê duyệt hay từ chối hoặc cắt giảm các dự án đầu tư. Cắt giảm dự án đầu tư công không nên đồng loạt mà chọn lọc tùy theo ngành hàng, có ngành thậm chí tăng đầu tư, có ngành giảm đầu tư dựa trên tiêu chí tác động lan truyền tới sản xuất trong nước. Đưa ra giải pháp xử lý thích hợp cho từng loại công trình dở dang, hạn chế thấp nhất mức độ thiệt hại, cũng như hệ lụy kèm theo. Cần ưu tiên các dự án sắp hoàn thành, bố trí vốn đầu tư dứt điểm trong hai năm 2012-2013 để đưa các công trình vào sử dụng có hiệu quả.
Để đẩy nhanh tiến độ thi công, cần ban hành chế tài xử phạt các dự án chậm tiến độ, hạn chế số lượng dự án tham gia đối với một nhà thầu. Đơn vị giám sát thi công do cơ quan phê duyệt dự án quyết định.
Không vay thương mại để cho vay lại
Đối với vay nợ để đầu tư, cần tiếp tục tận dụng khả năng vay ODA và vay ưu đãi, không vay thương mại nước ngoài để cho vay lại. Trường hợp phải vay thương mại thì ưu tiên vay trong nước (phát hành trái phiếu chính phủ). Chiến lược nợ Chính phủ và nợ quốc gia phải tính đến khả năng trả nợ hằng năm, cả về đồng Việt Nam lẫn ngoại tệ và khả năng ổn định vĩ mô. Sửa đổi Luật Ngân sách Nhà nước theo hướng (1) Tính bội chi ngân sách phù hợp với thông lệ quốc tế và đưa tỷ lệ bội chi xuống dưới 5% vào năm 2015 (2) Vốn trái phiếu chính phủ đưa vào cân đối ngân sách Nhà nước hằng năm, bắt đầu áp dụng từ năm 2013.
Ban hành Luật Đầu tư công đưa ra các quy định về quy trình đầu tư công, từ xây dựng dự án, nghiên cứu khả thi, phê duyệt, thực hiện và thanh quyết toán, đưa vào sử dụng, quản lý sau khi đầu tư. Luật cần bao quát cả đầu tư của DNNN và SCIC, trong đó có lĩnh vực ngành nghề đầu tư.
Đối với nguồn vốn tín dụng đầu tư và tín dụng chính sách, cần rà soát hạn chế danh mục ưu tiên đầu tư, giảm mức độ ưu đãi về chênh lệch lãi suất cho vay, giảm dần mức độ bảo lãnh của Chính phủ trong huy động vốn.
Đối với đầu tư từ DNNN, cần xây dựng lộ trình thoái vốn đã đầu tư vào các hoạt động ngoài ngành kinh doanh chính; Hoàn thiện cơ chế phân cấp quyết định đầu tư theo hướng doanh nghiệp tự chủ đến một ngưỡng phù hợp, đại diện chủ sở hữu là người chịu trách nhiệm cao nhất về quyết định đầu tư./.
